政府投资项目代建全过程管理要点

一.前期策划 

     政府投资项目采用市场化代建模式进行建设已是较常见的一种模式，近几年被广泛应用，并取得明显成效。市场化代建可以充分利用市场化专业技术和管理力量，提高政府投资项目的建设管理水平和投资效益。根据深圳市福田区代建模式实践经验，对于具有工期紧、任务重、社会影响大等特点的学校、医院、大型文体场馆、生态环保、城区品质提升等政府投资的民生项目，采用代建制能大大缩短项目工期，并充分发挥市场力量建设精品工程、样板工程，提升建设质量和效用。然而，政府投资项目代建制因承担项目的要求较高，往往存在政府业主单位在代建过程中介入较深、代建单位决策和管理角色较弱等实际情况。因代建发展的时间不长，政府业主单位和代建单位的角色定位不清晰阻碍了代建项目的推进，而代建单位水平不足也限制了代建市场的拓展，这些都是政府投资项目代建存在的问题，代建管理仍需要在实践中不断改进以下探讨前期策划、报批报建、招投标和合同管理、施工项目管理中的存在的问题和管理要点，希望对同业形成有益启发。

代建前期策划管理要点

    大型政府投资项目外界制约因素多且复杂多变，存在较多的不确定性因素和较高的风险，只有高质量的项目整体策划通过科学的筹划和管控，才能最大可能地降低风险，实现预期目标，高质量顺利推进项目建设。政府投资项目前期策划工作要求定位清晰、落地性强。作为代建单位，在对整个项目的前期策划阶段容易出现以下问题：（1）与政府业主单位沟通不到位，不明确项目建设的标准和建成后的功能，导致决策模糊；（2）对前期咨询单位的选择没有针对性，导致咨询成果不能满足项目需要；（3）统筹策划能力不足，抓不住项目建设全过程每个阶段的工作重点。对此，提炼应注意的管理要点如下：

（1）加强沟通，明确项目建设目标，做好项目定位。代建团队多次主动汇报项目方案，帮助政府业主单位明确项目建设目标，即：以水质保障为基础，提出有效治水思路和方案，针对实际情况制定新洲河水质保障工作计划和标本兼治的工作方案，同时需贯通新洲河沿线慢行系统、挖掘新洲河沿线本土文化，并将沿线产业提质升级。项目在设计和建设中融入海绵城市、生态河道和可持续发展的理念，建设成为典型的都市型碧道，实现新洲河中心城区景观的功能性目标。

（2）选择高水平咨询设计公司，拔高方案国际化水平，增加项目落地性。根据项目已明确的定位和标准，代建单位引进了在深圳有多项成功同类别案例的国际知名景观设计公司，该公司主要负责项目景观概念方案设计工作，结合现场实际情况，多次反复打磨方案，不断融入新洲河沿线本土文化，拔高景观设计标准。在打造城区生态景观河道建设目标下，水质改善和保障是项目设计的重中之重，为此，设计单位联合深圳本土水务设计王牌院优化完善水质改善工程设计，设计出长治久清的治水方案；治水方案涉及新建泵站、调蓄池、旁路湿地和截污系统截流井智能改造，泵站和调蓄池这两项内容均涉及独立占地，在方案设计阶段充分与规划国土部门沟通选址意见与用地预审情况，落实选址的可行性，以免施工图设计完成后因用地审批存在困难导致无法落地。

（3）系统梳理项目流程，做好各个项目阶段的项目策划。分析项目前期、设计、实施各个阶段重点工作，在每个阶段编制具体的实施方案，做好充分准备，最大可能降低风险，实现全局可控。

     二.报批报建

     政府投资项目报批报建工作是贯穿代建全流程的，它关系到项目推进的进度和项目实施的合法合规性，是代建工作中的重要组成，做好报批报建管理对于政府投资项目的代建管理来说是至关重要的。报批报建管理工作要求精细、准确和及时。

报批报建管理中的问题

    在实施报批报建管理工作中，容易出现以下问题：（1）对整个项目报批报建事项梳理不完整，出现缺项漏项情况；（2）报批报建时序不清晰，容易出现未批先建等情况；（3）现有代建制下，各审批主管部门对代建单位认可度低，大部分单位要求以政府业主单位名义申报材料和对接沟通进度，导致代建工作推进缓慢，效率低下。

报批报建管理要点

  对此，结合案例项目，提炼管理要点如下：

（1）形成报批报建事项具体清单。根据项目实际工程内容，梳理本项目涉及报批报建事项，与相关审批主管部门一一确认后形成具体清单；

（2）绘制报批报建事项流程图。按照项目建设时序，将具体报批报建事项绘制流程图，做好计划安排；

（3）积极提前沟通，提高效率。考虑到负责审批的主要是政府职能部门和地方国企（燃气、水务、供电、地铁等），代建单位应充分研读相关审批政策，做好资料准备和主动上门沟通工作，减少反复申报，并提高相关部门对代建单位的信任度，同时，与政府业主单位保持联动，充分利用政府业主单位的资源共同推进项目报批报建工作，避免政府业主单位和施工单位因无证施工受到相关主管部门的处罚，为打造精品工程保驾护航。

           三.招投标和合同管理 

     在代建模式中，一般约定由代建单位承担项目全过程大部分招标项的招投标和合同管理工作，招投标和合同管理工作中要求过程合规、选择的参建单位匹配度高等。

招投标和合同管理中的问题

    在代建实施过程中，招投标和合同管理方面容易出现以下问题：（1）招投标项梳理不清晰；（2）单位选择的针对性不强，与项目匹配度不高，不能充分利用市场现有优质资源参与项目建；（3）合同管理不严谨，合同条款约定不明确，导致对参建单位的约束力不强，并存在一定的法律风险。

招投标和合同管理要点

  （1）合理规划招投标工作。委托一家专业能力强、服务到位的招标代理单位承担本项目的招投标工作管理，梳理清楚整个项目需要招标投标事项，并安排好招标时序，形成有针对性的招投标工作方案。在可研阶段，需要招标勘察单位完成项目测绘和地勘工作，同时需要招标一家可研编制咨询单位完成可研方案的编制工作，随后根据项目需要，完成防洪评价、环境评价、规划咨询、桥梁检测和相关安全评估等咨询类项目招标和咨询服务工作。本项目涉及安全评估的事项有高速公路保护范围线内开挖施工、地铁安保区内桩基施工和城市立交结构附近基坑开挖，根据公路、地铁保护的相关规定，在施工前均需完成安全评估和报审工作。

（2）选择与项目匹配度高的参建单位。参建单位选择上，在设置招标条件时，应根据项目实际特点和需求，适配投标单位资质和业绩条件，优化工程变更条件和流程，吸引优质公司参与投标，从而选择到最适合本项目的专业公司，比如：示范段施工总承包施工单位的选择，考虑到示范段新洲河沿线地下管线多而密、周边环境和制约因素错综复杂、沿线产权沟通量大、施工难度大，而且工期紧、任务重，招标条件设置时充分考虑项目实际成本，在总投资可控的前提下，给施工单位预留一定利润空间，并明确奖罚机制，提高施工单位的主观能动性。

（3）建立合同履约评价体系。在合同管理方面，对各参建单位的合同进行梳理，参照合同示范文本版本进行补充完善，形成统一的合同模板，避免在合同审查过程中耗费大量精力。制定合同签订的审批流程，明确奖罚条款、支付条件和签订时效，配备合同管理专员，建立合同管理台账。建立合同履约评价体系，按季度对项目参建单位履约情况进行评分分级，对评分优秀的予以通报表扬，评分不合格的予以约谈，并根据合同予以处罚，提高参建单位的履约意识和管理能力。

四.施工项目管理 

     项目管理是项目正式实施阶段重要组成，代建单位承担了工程进度和质量监督、管理的职责，该阶段需厘清与政府业主单位的职责分工，共同推进项目建设。在一线城市市中心改建的市政线性工程往往存在地下管线复杂、施工空间狭小、涉及产权单位众多、沟通协调难度大等特点，故代建单位在这个阶段的协调工作量较大，高效的统筹协调显得尤为重要。

施工项目管理中的问题

   在施工阶段，代建单位容易出现以下问题：（1）代建单位与政府业主单位职责分工不明确，不能形成合力，管理混乱、效率低下；（2）各参建单位之间配合度不高，群策群力效果不好；（3）管理做不到有的放矢，对施工单位的管理缺乏手段，过程管理容易失控。

施工项目管理要点

   代建单位依据相关政府投资管理规定和代建合同，履行从代建项目立项到缺陷责任期届满的全过程代建管理职能，并对代建项目质量、安全、工期、成本和成效负总责。施工阶段的管理是代建管理的重要组成，结合新洲红树碧道工程施工过程的实践管理，提出管理要点，具体如下：

（1）明确代建单位与政府业主单位分工。政府业主单位主要负责协调相关政府部门加快办理项目相关报批报建手续，监督检查工程安全、质量和审核进度款申请；代建单位则负责具体的施工过程质量、安全、工期、投资管控，并对较大问题和需要决策事项向政府业主单位定期汇报，保持联动，共同促进项目顺利推进；

（2）签订履约考核协议，做到奖惩分明。鼓励各参建单位在项目实施过程中做好服务工作，遇到问题及时召开现场专题会解决问题，让项目推进一直处于高品质建设状态中；

（3）做好施工过程精细化管理。代建过程建立完整的工程档案资料，为确实保障农民工工资支付工作，须严格督促施工单位做好“两制”工作，即劳务工实名制和分账制，并定期组织检查。为确保工程建设成效，代建单位组织和协调各相关单位共同参与工程中间验收及竣工验收，按照程序办理资产移交手续。代建单位严格控制项目投资，定期向政府业主单位报送工程进度和资金使用情况，必须强化对现场签证和设计变更的管控，对确有必要的工程变更，应及时向政府业主单位报告，并按相关规定及时履行工程变更程序。

一.前期策划 

     政府投资项目采用市场化代建模式进行建设已是较常见的一种模式，近几年被广泛应用，并取得明显成效。市场化代建可以充分利用市场化专业技术和管理力量，提高政府投资项目的建设管理水平和投资效益。根据深圳市福田区代建模式实践经验，对于具有工期紧、任务重、社会影响大等特点的学校、医院、大型文体场馆、生态环保、城区品质提升等政府投资的民生项目，采用代建制能大大缩短项目工期，并充分发挥市场力量建设精品工程、样板工程，提升建设质量和效用。然而，政府投资项目代建制因承担项目的要求较高，往往存在政府业主单位在代建过程中介入较深、代建单位决策和管理角色较弱等实际情况。因代建发展的时间不长，政府业主单位和代建单位的角色定位不清晰阻碍了代建项目的推进，而代建单位水平不足也限制了代建市场的拓展，这些都是政府投资项目代建存在的问题，代建管理仍需要在实践中不断改进以下探讨前期策划、报批报建、招投标和合同管理、施工项目管理中的存在的问题和管理要点，希望对同业形成有益启发。

代建前期策划管理要点

    大型政府投资项目外界制约因素多且复杂多变，存在较多的不确定性因素和较高的风险，只有高质量的项目整体策划通过科学的筹划和管控，才能最大可能地降低风险，实现预期目标，高质量顺利推进项目建设。政府投资项目前期策划工作要求定位清晰、落地性强。作为代建单位，在对整个项目的前期策划阶段容易出现以下问题：（1）与政府业主单位沟通不到位，不明确项目建设的标准和建成后的功能，导致决策模糊；（2）对前期咨询单位的选择没有针对性，导致咨询成果不能满足项目需要；（3）统筹策划能力不足，抓不住项目建设全过程每个阶段的工作重点。对此，提炼应注意的管理要点如下：

（1）加强沟通，明确项目建设目标，做好项目定位。代建团队多次主动汇报项目方案，帮助政府业主单位明确项目建设目标，即：以水质保障为基础，提出有效治水思路和方案，针对实际情况制定新洲河水质保障工作计划和标本兼治的工作方案，同时需贯通新洲河沿线慢行系统、挖掘新洲河沿线本土文化，并将沿线产业提质升级。项目在设计和建设中融入海绵城市、生态河道和可持续发展的理念，建设成为典型的都市型碧道，实现新洲河中心城区景观的功能性目标。

（2）选择高水平咨询设计公司，拔高方案国际化水平，增加项目落地性。根据项目已明确的定位和标准，代建单位引进了在深圳有多项成功同类别案例的国际知名景观设计公司，该公司主要负责项目景观概念方案设计工作，结合现场实际情况，多次反复打磨方案，不断融入新洲河沿线本土文化，拔高景观设计标准。在打造城区生态景观河道建设目标下，水质改善和保障是项目设计的重中之重，为此，设计单位联合深圳本土水务设计王牌院优化完善水质改善工程设计，设计出长治久清的治水方案；治水方案涉及新建泵站、调蓄池、旁路湿地和截污系统截流井智能改造，泵站和调蓄池这两项内容均涉及独立占地，在方案设计阶段充分与规划国土部门沟通选址意见与用地预审情况，落实选址的可行性，以免施工图设计完成后因用地审批存在困难导致无法落地。

（3）系统梳理项目流程，做好各个项目阶段的项目策划。分析项目前期、设计、实施各个阶段重点工作，在每个阶段编制具体的实施方案，做好充分准备，最大可能降低风险，实现全局可控。

     二.报批报建

     政府投资项目报批报建工作是贯穿代建全流程的，它关系到项目推进的进度和项目实施的合法合规性，是代建工作中的重要组成，做好报批报建管理对于政府投资项目的代建管理来说是至关重要的。报批报建管理工作要求精细、准确和及时。

报批报建管理中的问题

    在实施报批报建管理工作中，容易出现以下问题：（1）对整个项目报批报建事项梳理不完整，出现缺项漏项情况；（2）报批报建时序不清晰，容易出现未批先建等情况；（3）现有代建制下，各审批主管部门对代建单位认可度低，大部分单位要求以政府业主单位名义申报材料和对接沟通进度，导致代建工作推进缓慢，效率低下。

报批报建管理要点

  对此，结合案例项目，提炼管理要点如下：

（1）形成报批报建事项具体清单。根据项目实际工程内容，梳理本项目涉及报批报建事项，与相关审批主管部门一一确认后形成具体清单；

（2）绘制报批报建事项流程图。按照项目建设时序，将具体报批报建事项绘制流程图，做好计划安排；

（3）积极提前沟通，提高效率。考虑到负责审批的主要是政府职能部门和地方国企（燃气、水务、供电、地铁等），代建单位应充分研读相关审批政策，做好资料准备和主动上门沟通工作，减少反复申报，并提高相关部门对代建单位的信任度，同时，与政府业主单位保持联动，充分利用政府业主单位的资源共同推进项目报批报建工作，避免政府业主单位和施工单位因无证施工受到相关主管部门的处罚，为打造精品工程保驾护航。

           三.招投标和合同管理 

     在代建模式中，一般约定由代建单位承担项目全过程大部分招标项的招投标和合同管理工作，招投标和合同管理工作中要求过程合规、选择的参建单位匹配度高等。

招投标和合同管理中的问题

    在代建实施过程中，招投标和合同管理方面容易出现以下问题：（1）招投标项梳理不清晰；（2）单位选择的针对性不强，与项目匹配度不高，不能充分利用市场现有优质资源参与项目建；（3）合同管理不严谨，合同条款约定不明确，导致对参建单位的约束力不强，并存在一定的法律风险。

招投标和合同管理要点

  （1）合理规划招投标工作。委托一家专业能力强、服务到位的招标代理单位承担本项目的招投标工作管理，梳理清楚整个项目需要招标投标事项，并安排好招标时序，形成有针对性的招投标工作方案。在可研阶段，需要招标勘察单位完成项目测绘和地勘工作，同时需要招标一家可研编制咨询单位完成可研方案的编制工作，随后根据项目需要，完成防洪评价、环境评价、规划咨询、桥梁检测和相关安全评估等咨询类项目招标和咨询服务工作。本项目涉及安全评估的事项有高速公路保护范围线内开挖施工、地铁安保区内桩基施工和城市立交结构附近基坑开挖，根据公路、地铁保护的相关规定，在施工前均需完成安全评估和报审工作。

（2）选择与项目匹配度高的参建单位。参建单位选择上，在设置招标条件时，应根据项目实际特点和需求，适配投标单位资质和业绩条件，优化工程变更条件和流程，吸引优质公司参与投标，从而选择到最适合本项目的专业公司，比如：示范段施工总承包施工单位的选择，考虑到示范段新洲河沿线地下管线多而密、周边环境和制约因素错综复杂、沿线产权沟通量大、施工难度大，而且工期紧、任务重，招标条件设置时充分考虑项目实际成本，在总投资可控的前提下，给施工单位预留一定利润空间，并明确奖罚机制，提高施工单位的主观能动性。

（3）建立合同履约评价体系。在合同管理方面，对各参建单位的合同进行梳理，参照合同示范文本版本进行补充完善，形成统一的合同模板，避免在合同审查过程中耗费大量精力。制定合同签订的审批流程，明确奖罚条款、支付条件和签订时效，配备合同管理专员，建立合同管理台账。建立合同履约评价体系，按季度对项目参建单位履约情况进行评分分级，对评分优秀的予以通报表扬，评分不合格的予以约谈，并根据合同予以处罚，提高参建单位的履约意识和管理能力。

四.施工项目管理 

     项目管理是项目正式实施阶段重要组成，代建单位承担了工程进度和质量监督、管理的职责，该阶段需厘清与政府业主单位的职责分工，共同推进项目建设。在一线城市市中心改建的市政线性工程往往存在地下管线复杂、施工空间狭小、涉及产权单位众多、沟通协调难度大等特点，故代建单位在这个阶段的协调工作量较大，高效的统筹协调显得尤为重要。

施工项目管理中的问题

   在施工阶段，代建单位容易出现以下问题：（1）代建单位与政府业主单位职责分工不明确，不能形成合力，管理混乱、效率低下；（2）各参建单位之间配合度不高，群策群力效果不好；（3）管理做不到有的放矢，对施工单位的管理缺乏手段，过程管理容易失控。

施工项目管理要点

   代建单位依据相关政府投资管理规定和代建合同，履行从代建项目立项到缺陷责任期届满的全过程代建管理职能，并对代建项目质量、安全、工期、成本和成效负总责。施工阶段的管理是代建管理的重要组成，结合新洲红树碧道工程施工过程的实践管理，提出管理要点，具体如下：

（1）明确代建单位与政府业主单位分工。政府业主单位主要负责协调相关政府部门加快办理项目相关报批报建手续，监督检查工程安全、质量和审核进度款申请；代建单位则负责具体的施工过程质量、安全、工期、投资管控，并对较大问题和需要决策事项向政府业主单位定期汇报，保持联动，共同促进项目顺利推进；

（2）签订履约考核协议，做到奖惩分明。鼓励各参建单位在项目实施过程中做好服务工作，遇到问题及时召开现场专题会解决问题，让项目推进一直处于高品质建设状态中；

（3）做好施工过程精细化管理。代建过程建立完整的工程档案资料，为确实保障农民工工资支付工作，须严格督促施工单位做好“两制”工作，即劳务工实名制和分账制，并定期组织检查。为确保工程建设成效，代建单位组织和协调各相关单位共同参与工程中间验收及竣工验收，按照程序办理资产移交手续。代建单位严格控制项目投资，定期向政府业主单位报送工程进度和资金使用情况，必须强化对现场签证和设计变更的管控，对确有必要的工程变更，应及时向政府业主单位报告，并按相关规定及时履行工程变更程序。